轨道交通投资将突破2万亿PPP模式引广泛思考四面刨床

轨道交通投资将突破2万亿 PPP模式引广泛思考

随着城市化进程的加快，我国对城市轨道交通的需求越来越强劲。然而巨大的建设资金缺口却严重限制了其大力发展，如何解决这一矛盾是关系到我国城市轨道交通未来发展的重大课题。PPP模式作为公共部门与私营企业合作共同参与城市轨道交通建设，是解决国家财政不足以满足当前我国城市轨道交通的强劲需求的一个较好办法，更在缓解财政资金不足的同时引入了竞争机制，使得城市轨道交通的建设及运营达到最大效益。

当前，在国家政策的大力支持下，众多城市纷纷推出城市轨道PPP项目，但在实践中，也陆续暴露出一些问题和困惑，引起广泛的思考。

市场分析

据中国城市轨道交通协会的统计，2005~2015年的10年间，我国城轨里程数复合增长速度达到23.7%。十二五期间，我国城市轨道交通通车里程突破3600公里，累计已有25座城市的112条线路通车，20个城市拥有2条以上城市轨交线路。同时，各地政府也不断加大城市轨交建设的投资规模，全国城市轨交投资总额从2011年的1628亿元，增长到2015年的3683亿元，增长126%。自2011年开始，全国各地上报的城市轨交项目大幅增加，国家发展改革委批复速度显著提高，城市轨道交通成为新型城镇化的重要内容之一。

我国城市轨道交通呈现多种制式同步发展趋势。十二五期间，我国城市轨道交通发展为包括地铁、轻轨、单轨、市域快轨、现代有轨电车、磁悬浮和APM(无人驾驶)在内的7种模式构成的城轨体系。根据中国城市轨道交通协会统计，截至2015年末，运营线路中地铁占比约73.4%，其他种类的城市轨道占比达到26.6%;同时，在建线路中地铁占比约67%，其他种类城市轨道占比达到33%。

2016年5月初，国家发展改革委与交通运输部联合印发的《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》指出，2016~2018年国家将在城市交通领域重点推进103个项目前期工作，新建城市轨道交通2000公里以上，共涉及资金1.6万亿元。

而中国城市轨道交通协会更预计，到2020年，国务院批准修建城市轨道的城市数目将达到50个，我国城市轨道交通建设总里程将达到5000公里，建设投资总额有望突破2万亿元，未来5年投资额年复合增长率有望达到15%。

发展难题

随着城市轨道交通快速发展，必将加大建设、运营、维护等诸多方面的压力。笔者认为，尤其应关注以下几个方面：

轨道交通的投资，尤其地铁的投资规模比较大，项目融资需求量很大。

地铁的每公里造价在4亿~5亿元，建设投资构成包括项目设计与工程管理、土木建筑工程、设备采购、设备安装、动拆迁等，占比分别为8%、50%、22%、6%、14%。

以北京地铁4号线为例：4号线正线全长28.14公里，设24座车站，总投资145.86亿元，平均每公里投资5.17亿元。其中，建筑工程51.6亿元，安装工程7.5亿元，设备工器具购置费21.3亿元，建设工程其他费用29.35亿元，(前4项预留10%预备费10.98亿元)，车辆购置费17.1亿元，建设期利息10.4亿元。

运营效率和运营安全应作为轨道交通项目的首要关注点。

其不仅对技术装备，更是对项目管理软件配置的高端化一体化提出迫切要求。一方面，基于公共服务类行业的定位，运营安全是轨道交通行业的基本前提，安全运营(安防、供电、通信信号/网络、设备维保等)是最基本需求;另一方面，运营效率是轨道交通服务能力的重要保障。为了有效保证和提升地铁运营安全指数和运营效率，先进的技术装备和软件配置是地铁项目中必不可少的重要环节。

节约能源作为轨道交通发展的长效保障，需要建设运营全流程的管理系统协助实现。

根据中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2014年度统计分析报告》显示，2014年全国城市运营轨道交通线路总能耗94亿度电。按每度1元钱的电价计算，电费达90多亿元。其中，牵引与通风空调用电占轨道交通总能耗的比重分别为50%和35%左右。

面对日益增长的资源与环境压力，节约能源是轨道交通战略发展的核心诉求，不仅需要从设计、施工、运营等多个环节入手降低能耗，同时应将测量设备、管理系统具体化到车站、线路，由设备及管理系统供应商协助，实现节能设备一体化智能化。

PPP模式开启

自2015年，国家发展改革委联合财政部等部门陆续发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等一系列文件，着力推进包括城市轨道交通在内的重点领域开展PPP。

笔者认为，PPP模式的开启对于城市轨道项目而言，首先，解决了其大量的资金需求，尤其弥补了二三线城市以有限的地方财政发展城市轨道的短板，由国(央)企、大型民企以及企业联合体来充当的社会资本，凭借其良好的资金实力与投融资能力进一步确保了社会资金的相对充裕。其次，PPP模式中社会资本提供先进的建设运营管理机制，提供安全有效的运营服务。

各大城市在国家政策的推动利好下，纷纷启用PPP模式推动城市轨道交通建设。就目前来看，国内各地对于PPP模式的开展方式，主要可以分为3类：

第一类，将轨道交通项目分为两个部分，其中的土建工程由政府投资、建设，机电设备由项目公司来负责投资、建设。项目建成后，土建工程通过租赁的形式与机电设备一并纳入项目公司运营，通过票务和非票务收入获得运营回报。典型的代表项目包括北京地铁4号线、北京地铁14号线、北京地铁16号线、杭州地铁1号线等。

第二类，项目整体自投资、建设到运营管理统一交由项目公司，回报方式主要为票务和非票务收入，政府在协议条件下给予补贴。典型的代表项目有乌鲁木齐2号线、成都新机场线等项目。

第三类，项目公司不仅负责轨道交通本身的投资、建设、运营管理，同时担当轨道交通沿线以及站点周边的土地开发。这类模式是将轨道交通建设带来的沿线增值效益，通过适当的开发方式反哺轨道交通建设，搭建的是轨道+物业、轨道+社区的综合开发模式。其代表企业是香港地铁。而国内目前已有深圳地铁4号线、深圳地铁6号线等项目参照并采用了此种模式，政府赋予项目公司开发地铁沿线周边土地的权利，使得项目公司通过周边土地物业的升值出手或者出租来获得现金流，进行地铁的后续开发建设和运营管理。

思考建议

笔者通过研究，对于城市轨道PPP项目的发展有一些体会和建议：

首先，市场化的运营管理者的竞争筛选，应是城市轨道交通PPP项目运营管理的重要前提。城市轨道交通PPP项目牵涉到融资、勘察设计、土建建设、机电系统交付、后续的运营管理、基建与设备维护等多个专业环节，依靠一家投资人承接所有的工作流程在实际竞选中可能会造成合理投资人的可筛选范围狭窄。因此，选择社会投资人的过程中可采用联合体投标的形式，让各有专长的联合体成员各司其职，从而有效提高各环节的运作效率，降低项目运作成本和风险，达到PPP模式的优化管理、节约成本、分担风险的目的。

其次，城市轨道交通PPP项目收益应有大格局。城市轨道交通的收益来源主要为实际客运收入，非客运收入即沿线土地、广告、物业等衍生产业的综合发展。一般来说，收益与投入无法平衡，需要政府进行运营补贴。而港铁能够实现业务盈利，最重要的经验就在于其遵循了站点周边物业价值规律，提升地铁站点及周边衍生产业要素聚集效能，高效利用地上地下空间，丰富沿线片区的产业、文化内容，促进形成了居住、就业、商业服务设施的综合发展，最终达成了交通导向的地区发展，实现了业务盈利。根据港铁2013年年报，港铁公司利润来源包括5类，其中因土地资源配给带来的一系列收入(包括卖房、商场租金等)占其收入的43%，车站非票务收入占比30%，票务占比仅为15%。笔者注意到，从项目策划到项目规划，再到街区设计、最终开发建设，港铁始终将产业要素的布局、产业链条的规划作为主要考虑因子。根据站点的不同能级，采取不同类型的开发模式，布局适合于步行范围内的中等密度到高密度的城市开发，沿轨道线路形成珠链式的土地利用模式，最终实现土地利用与城市轨道运营良性互动的理想模式。

再次，应采用数据化项目管理系统，配合前期投资方案设计，提升全周期投资运营效率。成本控制、效率提升是贯穿在城市轨道交通项目的设计策划、运行维护的全过程中的重要主题，从项目前期就需要采用工程设计建造管理的数据化工具，通过模型整合项目信息，在全生命周期过程中进行共享和传递，保证技术人员对信息作出高效的应对。这一过程又恰恰是对PPP的经济测算和回报考量的有力支撑和调整的科学回应。因此，在轨道交通PPP项目的全周期，尤其是前期阶段，配置先进的工程技术软件，与PPP方案形成互动互为支撑尤为重要。

最后，专业的咨询机构不能少。城市轨道项目的周期长，整体流程较为复杂，基本可划分为以下阶段：线网规划建设规划预可行性研究工程可行性研究总体设计初步设计施工图设计施工运营。由于城市轨道项目的投资规模较大，项目前期工作的精确度尤为重要。因此，专业的投资咨询服务对于城市轨道项目从项目投资的最前期工程施工成本，到政府补贴的衡量，再到投资合作协议中调整条件的设置，一系列重点环节的把控都至关重要，而选择可以提供全流程、一体化、综合咨询服务的专业PPP咨询机构显然是城市轨道项目投资运营的有效保障。

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